Toplumsal Cinsiyete Duyarlı Bütçe Hakkında Genel Bir Değerlendirme

Konuk Yazar Dr. Mustafa Şahin'in Muhalif okurları için kaleme aldığı yazısı şöyle:

Tanım ve Kapsam

Toplumsal cinsiyete duyarlı bütçe yaklaşımı, merkezi yönetim veya yerel yönetimlerin bütçe süreçlerinin tüm aşamalarına (hazırlık, kabul edilme, uygulama, denetim) ve düzeylerine toplumsal cinsiyet eşitliği bakış açısının kazandırılmasına odaklanmaktadır. Bu yaklaşımda esas itibarıyla kadınlar için ayrı bir bütçe yapılması veya kadınlara yönelik kaynak ayrılması öngörülmemekte, mevcut bütçe önceliklerine veya bütçe sürecine kadın-erkek eşitliği bakış açısının kazandırılması amaçlanmaktadır. Mevcut bütçelerin kadınların ve erkeklerin yaşam koşullarındaki eşitsizliklere, farklı rol ve sorumluluklarına, farklı ihtiyaç ve önceliklerine duyarsız kaldığı ve böylece eğitimden sağlığa, çalışma hayatından sosyal güvenliğe kadar birçok kamu hizmeti alanında bütçe gerçekleşmelerinin eşitsiz sonuçlar ürettiği değerlendirilmektedir.

Amaçlar

Toplumsal cinsiyete duyarlı bütçe yaklaşımının amaçlarını üçe ayırmak mümkündür:
Birincisi, bütçelerde belirlenen politika önceliklerinin kadınlar ile erkeklerin yaşam koşullarındaki farklılıkların göz önünde bulundurularak oluşturulmasını sağlamaktır. Böylece kadın-erkek eşitliğinin güçlendirilmesi veya eşitsizliklerin azaltılması amaçlanmaktadır.

İkincisi, bütçe bağlamında kadın-erkek eşitliğine ilişkin vatandaşların bilgi ve bilinç düzeyinin yükselmesidir. Bunun sonucu olarak aile, çalışma hayatı gibi birçok alanda daha eşitlikçi toplumsal ilişkilerin gelişmesi sağlanabilecektir.

Üçüncü amaç, demokrasinin kurum ve kurallarının kadın-erkek eşitliğine duyarlı hale getirilmesine katkı sağlamaktır. Bilindiği gibi, bütçeler sadece ekonomik ve mali bir belge değil, hükümetlerin temel politika önceliklerinin yer aldığı belgelerdir. Eşitliğe ilişkin hükümet taahhütleri ile politika gerçekleşmelerinin her yıl yinelenen bütçe müzakerelerinde değerlendirilmesinin kamuoyunda hesap verme sorumluluğu ile kadın-erkek eşitliği arasındaki ilişkiyi güçlendirmesi beklenmektedir.

Araçlar: Analiz Teknikleri ve Kurumsal Mekanizmalar

Toplumsal cinsiyete duyarlı bütçe yaklaşımı, çeşitli analiz teknikleri ve kurumsal mekanizmalarla hayata geçirilmektedir.
Bu kapsamda özellikle etki analizleri öne çıkmaktadır. Bu analiz tekniği, kamu kaynağı tahsis edilen politikaların tasarımı ve hazırlık aşamasında kullanıldığı gibi, politika gerçekleşmelerinin sonuçlarının değerlendirilmesinde de uygulanmaktadır. Kamu hizmetlerinin kadın ve erkekler ile kız ve erkek çocukları üzerindeki muhtemel veya gerçekleşmiş etkilerine odaklanılmaktadır. Bu analizler ışığında, kurumların stratejik planlarında ve bütçelerinde amaç ve hedeflere duyarlılık kazandırılabilmektedir.
Kurumsal mekanizmalar bağlamında bakanlıklar veya kamu idarelerinin bütçe hazırlık ve uygulamalarında kadın hakları alanında faaliyet gösteren sivil toplum kuruluşları ile yakın işbirliği içinde çalışmaları önerilmektedir. Keza, kamu idarelerinde eşitlik birimlerinin kurulması, toplumsal cinsiyete duyarlı bütçeleme rehberleri hazırlanması, meslek içi eğitimlerin yapılması gibi adımların öne çıktığı görülmektedir.
Bu yaklaşımın, çıktı-sonuç odaklı olması bakımından performansa dayalı bütçeleme sistemlerinde çok daha etkin uygulanabildiği görülmektedir.

Uluslararası Kuruluşlar

Toplumsal cinsiyete duyarlı bütçe yaklaşımının hızlı gelişiminde uluslararası kuruluşların büyük rolü olmuştur. Özellikle, Birleşmiş Milletler Genel Kurulunca 1995 yılında Pekin’de gerçekleştirilen IV. Dünya Kadın Konferansı’nda kabul edilen "Eylem Platformu Belgesi’nde toplumsal cinsiyete duyarlı bütçe önemli bir başlık olarak yer almıştır. Hükümetler, kadınların kamu hizmetlerinden, kamu harcamalarından nasıl yararlandıklarının sistematik olarak gözden geçirilmesi, hizmet ve harcamalara eşit ulaşılabilirliği sağlayacak bütçe uygulamalarının yürütülmesi, cinsiyetler arası etki analizlerinin gerçekleştirilmesi, cinsiyet eşitliğine yönelik yeterli kamu kaynaklarının tahsis edilmesi konularında taahhüt altına girmişlerdir. Keza, Avrupa Konseyi ve Dünya Bankası nezdinde de ciddi çalışmalar yürütülmektedir. Bu kapsamda Avrupa Konseyi, toplumsal cinsiyete duyarlı bütçe alanında iyi örnekler arasında ülkemizde uygulanan şartlı nakit transferini göstermiştir.

Bazı Ülke Uygulamaları

TCDB uygulamaları ülkeden ülkeye büyük çeşitlilik göstermektedir. Merkezi ve yerel yönetim bütçelerinin bütünü hedeflense de uygulamalar itibarıyla henüz bütçenin sınırlı bölümlerinde gelişme sağlanabildiği görülebilmektedir.
Bu yaklaşımın ilk uygulaması genel kabuller doğrultusunda Avustralya’da görülmüştür. 1980’lerin ortalarında kadın bürokratlar tarafından federal devlet düzeyinde örgütlenmeye çalışılmıştır. Gelişimi içinde devletin bünyesinde cinsiyet eşitliği mekanizmasına evirilmiştir. Bu örgütlenme aracılığıyla, toplumsal cinsiyet eşitliği ile bütçe ilişkisini raporlayan resmi bir bütçe belgesi her mali yılın bütçe müzakerelerinde yararlanılan önemli bir kaynak haline gelmiştir. Bu belgede kamu idarelerinin harcamaları ve gelirlerinin kadın ve erkekler açısından sonuçlarını içeren standartlaştırılmış formatlarda veriler derlenmiştir. Ancak, 1990’lı yılların ortalarındaki hükümetlerin konuya ilgisiz kalmaları, bu yaklaşımın gelişimini olumsuz etkilemiştir. Avustralya’da hâlen Tasmanian ve Victorian gibi federal devletlerde bütçe sürecinde referans bir bakış açısı olarak değerlendirilmektedir.

Bu yaklaşımı uygulayan ülkeler arasında en yetkin örnek Avusturya olmuştur. Avusturya Anayasası’nın 13. maddesinde “federal ve yerel yönetimler bütçe sürecinde kadın ve erkeklerin fırsat eşitliğinin sağlanmasına gayret ederler” hükmü yer almaktadır. Keza 51. maddede kadın-erkek arasındaki fiilî eşitlik amacına yönelik sonuç odaklılık ilkesini düzenlemektedir. Bu doğrultuda Maliye Bakanlığınca bütçe hazırlama rehberleri hazırlanmış, bakanlık veya kamu idare bütçelerinde her politika setinin içerdiği hedeflerden en az birinin ilgili kamu hizmeti alanındaki kadın-erkek eşitliğine yönelik olarak belirlenmesi zorunluluğu getirilmiştir.

Kamunun bütçe sürecinde toplumsal cinsiyet bakış açısı kazandığı önemli diğer bir örneğin Fas olduğu görülmektedir. Fas Ekonomi ve Finans Bakanlığı TCDB yaklaşımı açısından her yıl toplumsal cinsiyet raporu hazırlamakta ve bu raporda hemen hemen tüm hizmet alanlarında durum analizleri, amaç/hedefler, uygulanan program/projeler ve nihai gerçekleşmeler konusunda kapsamlı bilgilere yer verilmektedir. Özellikle, analizleri güç olan su, enerji, ulaşım ve konut gibi altyapı hizmetlerinin dahi değerlendirildiği görülmektedir.

TCDB yaklaşımının önerdiği aktörler arası ilişkilerin kavranmasında İngiltere’de Kadın Bütçe Grubu ile Hazine arasındaki işbirliği diğer bir örneği teşkil etmektedir. Bağımsız bir örgüt olarak akademisyenler, sendikacılar ve sivil toplum kuruluşlarında çalışanlardan oluşan Kadın Bütçe Grubu özellikle İngiliz Hazinesi ile yakın işbirliği içinde çalışmakta ve bütçe hazırlık döneminde toplantılar yapmaktadır. Bütçe hazırlık aşaması tamamlanmadan kamuoyuna açıklanan taslak görünüm üzerine TCDB yaklaşımından eleştirel ön bütçe raporları yayımlamaktadır. Keza, Kanada’da bir sivil toplum kuruluşu bünyesinde kurulan toplumsal cinsiyet bütçesi analizi komisyonunca her yıl Kanada Parlamentosu Federal Finans Komisyonu’na sunumlar yapılmaktadır. Bu kapsamda Komisyonca benimsenen önceliklerin bütçeye yansıtıldığı görülmektedir. 

Uganda’da parlamento ile sivil toplum kuruluşları arasında TCDB alanında sağlanan işbirliği anılmaya değer iyi örnekler arasındadır. TCDB yaklaşımı, gelişimi içinde hükümet tarafından da giderek artan ölçüde desteklenmiştir. Hatta Yerel Yönetim Bakanlığı tarafından yerel yönetim bütçelerinde TCDB yaklaşımının uygulanabilmesine yönelik rehberler üretildiği görülmektedir. 
İskoçya’da da devlete toplumsal cinsiyet eşitliği görevi veren ve 2006 yılında kabul edilen Eşitlik Kanunu büyük önem taşımaktadır. Bu Kanunla, tüm kamu idarelerine kendi hizmet/görev alanlarında kadın ve erkekler arasında fırsat eşitliğinin ilerletilmesi, hukuksuz ayrımcılık ve muhtemel olumsuz etkilerin ortadan kaldırılmasına yönelik sorumluluk yüklenmiştir. Bu kapsamda kamu idareleri bütçelerine de bu öncelikleri yansıtmaktadırlar. 

Öte yandan, İngiltere’deki gelişime benzer bir biçimde Kadın Bütçe Grubu adlı sivil toplum kuruluşu formel olarak Mayıs 2000’de kurulmuş ve temel amacını, İskoçya kamu politikası sürecine cinsiyet etki analizleri sağlayarak katkı sunmak ve eşitlikçi yönde değiştirebilmek olarak ortaya koymuştur. Bu kuruluş, İskoçya’da özellikle spor ve sağlık politikaları alanlarında bazı projelerde etkili olabilmiştir. 

Sağlık alanında Meksika’da araştırmacı sivil toplum kuruluşları ile geniş yelpazede faaliyet gösteren kadın örgütleri arasında kurulan işbirliğine dayalı gelişen TCDB inisiyatifi, ortaya koyduğu çalışmalarla gerek siyasi kesimde (hükümet, parlamento gibi) gerekse kamuoyunda bilgi ve bilinç düzeyinin gelişmesine ciddi katkılar sunmuştur. 

Toplumsal Cinsiyete Duyarlı Bütçelemenin Ülkemizde Uygulanabilirliğine Yönelik Değerlendirme ve Öneriler

Ülkemizde toplumsal cinsiyete duyarlı bütçelemeye ilişkin politika oluşturmaya, bilgi ve farkındalık düzeyinin yükseltilmesine yönelik yapılan birçok çalışmanın ardından en önemli gelişme Onuncu Kalkınma Planında sağlanmıştır. 2014-2018 dönemini kapsayan Onuncu Kalkınma Planında toplumsal cinsiyete duyarlı bütçeleme konusunda farkındalık oluşturulması ve örnek uygulamalar geliştirilmesine bir politika önceliği olarak yer verilmiştir. 

Bununla birlikte, toplumsal cinsiyete duyarlı bütçeleme açısından büyük önem taşıyan bütçe sistemine yönelik 10.12.2003 tarihli ve 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile önemli bir bütçe reformu yapılmış, performansa dayalı sonuç-çıktı odaklı bütçe sistemine geçişi mümkün kılan alt yapı çalışmalarında önemli ilerlemeler kaydedilmiştir. 

Keza, 6085 sayılı Sayıştay Kanunu da bütçe reformu ile entegre bir yaklaşımla performansa dayalı sonuç-çıktı odaklı denetimin kurumsallaşması yönünde çok önemli bir çerçeve sağlamıştır. Atılan tüm bu adımlar da dikkate alınarak toplumsal cinsiyete duyarlı bütçeleme yaklaşımının ülkemizde uygulanabilirliğine yönelik farkındalığın artması, altyapının ve bilgi birikiminin güçlenmesine yönelik öneriler olarak aşağıda yer verilen çalışmaların yürütülmesine ihtiyaç bulunmaktadır.

1. Bütçe sürecinde kullanılacak toplumsal cinsiyete duyarlı veri ve istatistikler üretilmeli
2. Genişletilmiş GSYH hesaplamaları hakkında çalışmalar yürütülmeli
3. Merkezi yönetim kapsamındaki kamu idarelerinde farkındalık oluşturulmasına yönelik çalışmalar yürütülmeli ve örnek uygulamalar geliştirilmeli
4. Toplumsal cinsiyet eşitliği alanında faaliyet gösteren sivil toplum kuruluşlarına yönelik eğitimler verilmeli ve kılavuzlar hazırlanmalı
5. Toplumsal cinsiyete duyarlı bütçeleme konusu lisans, yüksek lisans veya doktora programlarında müfredat içine alınmalı
6. Merkezî yönetim bütçe kanun tasarısı ekleri arasına toplumsal cinsiyet raporu eklenmeli veya bütçe gerekçesinde bir bölüm açılması sağlanmalı
7. Performans denetimlerinin cinsiyete duyarlı hale getirilmesine yönelik Sayıştay’da farkındalık oluşturulmasına yönelik çalışmalar yürütülmeli ve örnek uygulamalar geliştirilmeli
8. Yerel yönetimlerde farkındalık oluşturulmasına yönelik çalışmalar yürütülmeli ve örnek uygulamalar geliştirilmeli

MUSTAFA ŞAHİN KİMDİR?
Mustafa Şahin, 1999 yılında Ankara Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesi Çalışma Ekonomisi ve Endüstri İlişkileri Bölümü’nden mezun oldu. Aynı üniversitede 2002 yılında Kamu Ekonomisi (Maliye) bölümünde yüksek lisans, 2012 yılında Çalışma Ekonomisi ve Endüstri İlişkileri Bölümü ana bilim dalında doktora programını tamamladı.